【大河財立方消息】4月13日，洛陽市人民政府印發《關于推動城市有機更新實現高質量發展的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》），今年將全面開展重點片區城市更新試點，目標3年內完成重點片區的征遷安置、公建配套、核心產業項目建設等重點任務。

《實施意見》提到，2023年重點實施范圍包括澗西區澗河沿岸片區、上海市場片區，西工區城市陽臺東下池片區、火車站金谷園片區，老城區金元故城片區，瀍河區金家街片區，洛龍區關林片區等重點片區，具體范圍在各片區更新規劃中進行劃定。

鼓勵責任主體面向市場引進具備產業導入、開發建設和城市運營能力的市場主體作為城市更新的實施主體。

(資料圖片)

支持鼓勵市、區兩級國有企業按程序作為重點片區城市更新項目實施主體，選擇有實力、有經驗的市場主體合作運營。

在政策支持方面，《實施意見》提到，將在土地規劃、行政審批、財政金融方面提到一系列支持政策。其中，城市重要節點片區、軌道交通TOD片區可適當提高開發強度；支持城市更新實施主體以劃撥、出讓、租賃等方式依法辦理用地手續；符合國土空間總體規劃和片區更新規劃的前提下，片區改造項目可先行啟動安置房項目建設。

此外，支持有良好現金流和收益支撐的城市更新經營性資產證券化，盤活存量資產。支持城市更新投資主體企業更多利用資本市場，廣泛利用公司債、中期票據、私募債等工具進行融資，提高直接融資比重。積極利用債券市場，鼓勵企業在國內外發行債券。積極開展可轉換債券項目、股權質押等多種融資方式試點。

建立良好的信用環境，擴大銀行對城市更新企業的授信范圍，增加授信額度。積極爭取國家政策性貸款和資金，擴大融資規模，降低貸款利率水平和資本金設置條件。支持城市更新融資用于項目前期征遷、后續建設等環節。

設立城市更新基金，充分發揮基金的撬動作用，廣泛吸納社會各類資金，不斷擴大基金規模。在國家政策支持的前提下，探索利用一定比例政府專項債券資金增加項目資本金，發揮好政府專項債券資金的引導、撬動作用。

附全文：

洛陽市人民政府

關于推動城市有機更新實現高質量發展的

實施意見（試行）

洛政〔2023〕16號

各縣區人民政府，市人民政府有關部門，各有關單位：

實施城市更新，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，對提升城市品質、滿足人民群眾美好生活需要、推動城市高質量發展具有重要意義。為統籌推進洛陽城市有機更新，全面提升城市發展質量，促進經濟社會持續健康發展，根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》和《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）精神，結合我市實際，制定本實施意見。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以貫徹黨的二十大精神和新發展理念為指引，以城市提質“351”工作舉措為總抓手，以城市發展重要節點和群眾“急難愁盼”改造需求為重點，搶抓國家大力實施城市更新政策機遇，遵循規劃引領、連片開發，政府統籌、市場運作，產業優先、產城融合的總體思路，堅持試點先行、梯次推進，創新更新方式、建設模式，保護傳承歷史文脈，節約集約利用土地，謀劃布局支撐產業，修補完善城市功能，打造高品質城市空間，增強人民群眾的獲得感、幸福感，建設充滿活力、富有魅力、極具特色的現代化城市。

二、工作目標

2023年，全面開展重點片區城市更新試點，3年內完成重點片區的征遷安置、公建配套、核心產業項目建設等重點任務，探索建立城市更新工作機制、實施模式、支持政策、技術方法和管理制度，打造一批體現洛陽特色、彰顯城市形象的城市更新試點項目，形成可復制經驗，而后在各縣區全面推廣，形成常態化、可持續的城市更新工作模式。

三、工作原則

實施城市有機更新，應順應城市發展規律，尊重人民群眾意愿，嚴格落實底線要求，保護好歷史文化遺產和古樹名木，堅持“留改拆”并舉，創新并靈活運用城市更新方式和手段，持續完善城市功能、提升人居環境。城市更新應堅持以下原則：

（一）政府統籌，市場運作。強化政府統籌。加強規劃引領與建設指引，完善體制機制與激勵政策，創新開發模式，優選市場主體，加強監督管理。充分發揮市場作用。營造開放透明的市場環境，鼓勵和引導市場主體參與片區規劃研究，高水平編制更新單元規劃和實施方案，統籌推進項目建設和運營，激發市場活力，形成多元化、可持續的更新模式。

（二）規劃引領，產業優先。從“自下而上拼湊式”向全市“自上而下一盤棋”規劃轉變，立足產業策劃—片區規劃—項目謀劃的統籌邏輯，識別重點空間與連片開發區域，精準集中配置資源，以歷史文化片區、城市軸線、重點交通樞紐節點等為主要更新內容，帶動城市品質整體提升。堅持產業優先、產城融合、運營前置，嚴防城市更新過度房地產化，引導產業植入，豐富片區業態，完善公共服務配套，提升項目綜合平衡能力，為經濟社會發展注入新的活力。

（三）公平公正，規范操作。構建共建共享、長短結合的利益分配格局，全面統籌政府、市場、權利人三者之間的合理需求，綜合考慮短期土地出讓和長期產業運營的收益平衡，以更新單元為單位，實現片區統一核算、總體平衡。明確土地出讓、稅費減免等政策措施，建立公開透明的交易機制，形成項目長期穩定的收益預期，吸引各類市場主體積極參與，引導社會資本向連片改造集中。嚴格落實公建配套責任，明確代建和移交路徑，切實保障公共利益。

（四）重點突破，有序推進。注重歷史文化的保護與傳承，堅持“留改拆”并舉，嚴防大拆大建，因地制宜、分類施策，按照綜合整治、拆改結合、拆除重建三種模式梳理識別各城市區更新區域，明確更新方式。按照先急后緩、先易后難的原則，以城市產業發展重點片區和安全隱患突出、群眾生活極度困難片區為試點，根據人口增長、房地產市場需求，合理控制拆除重建類規模，科學制定土地供應和商業開發計劃，穩步推進全市城市有機更新。

（五）政策激勵，強化監管。做好頂層制度設計，綜合采取土地、規劃、財政、稅收、金融等政策激勵措施，穩定項目收益預期，提高市場主體積極性。建立健全監督考核機制，強化城市更新項目全過程監督管理，保障城市更新各項工作規范有序、順利實施。

（六）民生為本，共建共享。原則上堅持先安置后征遷，按照居住區生活圈完善公共服務配套功能，發展壯大集體產業，保障群眾合法權益。充分尊重群眾的知情權、表達權、參與權，調動公眾和社會組織參與城市更新的積極性、主動性，建立平等協商機制，共同推進城市更新，實現決策共謀、發展共建、建設共管、成果共享。

四、組織實施

（一）實施范圍。2023年重點實施范圍包括澗西區澗河沿岸片區、上海市場片區，西工區城市陽臺東下池片區、火車站金谷園片區，老城區金元故城片區，瀍河區金家街片區，洛龍區關林片區等重點片區，具體范圍在各片區更新規劃中進行劃定。

主城區其他城市更新片區依審定按程序納入實施范圍。

（二）責任主體。市、區人民政府作為城市更新工作的責任主體，負責城市更新的功能定位、專項規劃和片區更新規劃編制、組織實施、統籌推進和監督管理，按照產業優先、運營前置的理念優選實施主體，并提供環境保障。

（三）實施主體。城市更新實施主體由城市區人民政府按程序確定，報市城市更新工作領導小組備案。城市更新項目產權清晰的，產權單位可申請作為實施主體，也可申請以協議、作價出資（入股）等方式委托專業機構作為實施主體。實施主體負責更新片區投資建設、城市更新項目的組織實施、依據片區更新規劃組織編制單元規劃方案和項目實施方案。鼓勵責任主體面向市場引進具備產業導入、開發建設和城市運營能力的市場主體作為城市更新的實施主體。

支持鼓勵市、區兩級國有企業按程序作為重點片區城市更新項目實施主體，選擇有實力、有經驗的市場主體合作運營。

（四）重點任務

1.創新城市更新管控體系。銜接國土空間總體規劃、專項規劃，構建城市更新專項規劃—片區更新規劃—更新單元規劃方案三級管控體系。

（1）城市更新專項規劃以各城市區為基本編制范圍，梳理排查各類更新區域，劃定重點更新片區，確定產業發展思路，明確更新方向，確定更新目標、規模、時序，由分散式更新向區域連片開發轉變。

（2）片區更新規劃以各重點改造區域為編制范圍，應涵蓋運營策劃、產業謀劃、開發模式、土地用途、規劃布局、交通路網、公建配套、建筑容量、更新單元劃分、實施時序、城市設計等內容，按照《洛陽市城市更新投資效益分析測算指引》制定片區投資平衡估算方案，明確征遷安置成本、建設總量和開發規模。

片區更新規劃應以1個或多個街坊為范圍劃定更新單元。更新單元范圍劃定應以國土空間總體規劃、片區更新規劃和詳細規劃為依據，充分考慮連片改造需求進行用地整合，避免在功能不合理、空間布局混亂的現狀用地上進行單一地塊或局部范圍的城市更新。更新單元內建筑容量應統籌考慮區域公共服務設施、市政基礎設施、道路交通、環境承載力等因素合理確定；涉及多個更新單元連片開發的，允許更新單元建筑容量在改造片區內統籌平衡，但不得突破控規編制單元最大建筑容量；城市設計應落實《洛陽市城市風貌管控導則》要求，強化各片區風貌管控，城市設計導則應明確強制性內容，指導單元規劃方案編制。

片區更新規劃應包含控規編制與調整內容，并同步報批實施。安置用地、公共設施用地方案可與片區更新規劃同步編制、報批。

對城市發展、城市風貌有重大影響的片區，更新規劃由市自然資源和規劃部門牽頭，相關城市區政府配合進行方案征集。片區更新規劃方案實行部門聯合審查，并按程序經專家論證、市專委會、市規委會審議通過后報批實施。

（3）更新單元規劃方案應落實片區更新規劃、歷史文脈傳承、產城融合等要求，細化用地布局、地塊指標、用地移交、綠地建設等規劃管控內容，按照公共服務設施進社區要求完善公共服務配套，提出建筑設計、外立面方案，明確規劃實施路徑。規劃應充分考慮早期人防工程整治與公益性再利用，鼓勵充分利用片區內公共綠地進行地下空間開發兼顧人防工程建設。單元規劃方案由項目實施主體編制，在不突破片區更新規劃（控規管理單元）強制性內容的前提下，與單元控規用地方案、地塊控制圖則同步編制、同步報批、實施。突破強制性內容的，須先行調整控規。

2.建設更新項目數據庫。城市更新項目應由項目實施主體進行申報，區住建部門依據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》和《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），對城市更新項目進行審核，報市城市更新工作領導小組備案。市住建部門應建立城市更新項目數據庫，對備案通過的城市更新項目實行“標圖建庫”管理。

3.制定方案加快實施。項目實施主體制定更新項目實施方案，明確改造范圍、實施模式、實施流程和時限、征遷補償安置方案、資金平衡方案、土地流轉方式、運營方式，編制可行性研究報告，經市城市更新工作領導小組批準后實施。

實施主體可根據產業謀劃、業態運營和更新建設次序需要，分批次實施更新項目。支持安置房、市政交通、公共服務、綠地公園等先期開工建設。產業謀劃及開發運營項目視業態運營的成熟度依次開工建設，成熟一個、實施一個。

五、政策支持

（一）規劃土地支持政策

1.堅持產業優先、運營前置理念，將片區更新規劃確定的片區策劃、產業謀劃、開發模式、土地用途、規劃布局、交通路網、公建配套、建筑容量等內容同步在控規中進行落實，城市重要節點片區、軌道交通TOD片區可適當提高開發強度。控規編制或調整與片區更新規劃同步編制、報批、實施。

2.支持城市更新實施主體以劃撥、出讓、租賃等方式依法辦理用地手續，代建公共服務設施產權移交政府有關部門的以劃撥方式辦理用地手續；公共服務設施以協議或其他有償使用方式辦理用地手續；可采取帶方案公開招拍掛方式進行土地出讓。

3.對于保護傳承類、提升改造類城市更新項目，在滿足房屋安全、消防安全、歷史文化保護等要求的前提下，拆除重建、改擴建地塊的綠地率、建筑密度、建筑退界和間距、日照間距、機動車出入口、海綿城市等要求，依法可按不低于現狀水平進行控制。

4.因用地和規劃條件限制無法實現盈虧平衡的，可通過政府補助、異地安置、建筑容量異地補償等方式進行統籌平衡。支持改造項目整合不同權屬范圍內的零星建設用地，用于復建安置或公益設施，納入改造項目一并報批實施。

（二）行政審批支持政策

1.符合國土空間總體規劃和片區更新規劃的前提下，片區改造項目可先行啟動安置房項目建設。建設工程規劃許可證頒發之前可先進行施工圖技術審查，審圖機構待建設工程規劃許可證頒發后出具施工圖審查合格證書。

2.對納入片區改造實施范圍并列入年度計劃的安置房建設項目，符合易地建設條件的安置房建設項目免收防空地下室易地建設費、城市基礎設施配套費；電力、通訊、市政公用事業等企業應對安置建設項目給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費。

（三）財政金融支持政策

1.城市更新項目按照《洛陽市城市更新投資效益分析測算指引》進行投資收益測算，由區政府申報，由市城市更新工作領導小組組織市住建、自然資源和規劃、財政等部門審核。一、二級開發利潤率在25%范圍內的土地出讓金扣除省級上解等部分資金后，剩余部分由市財政返還至項目所在區人民政府，設立專用賬戶，確保資金專款專用、閉環管理。一、二級開發利潤率超出25%部分土地，按照公開招拍掛進行土地處置，不再享受土地出讓金返還政策。

2.支持有良好現金流和收益支撐的城市更新經營性資產證券化，盤活存量資產。支持城市更新投資主體企業更多利用資本市場，廣泛利用公司債、中期票據、私募債等工具進行融資，提高直接融資比重。積極利用債券市場，鼓勵企業在國內外發行債券。積極開展可轉換債券項目、股權質押等多種融資方式試點。

3.建立良好的信用環境，擴大銀行對城市更新企業的授信范圍，增加授信額度。積極爭取國家政策性貸款和資金，擴大融資規模，降低貸款利率水平和資本金設置條件。支持城市更新融資用于項目前期征遷、后續建設等環節。

4.設立城市更新基金，充分發揮基金的撬動作用，廣泛吸納社會各類資金，不斷擴大基金規模。在國家政策支持的前提下，探索利用一定比例政府專項債券資金增加項目資本金，發揮好政府專項債券資金的引導、撬動作用。

按照經批準的片區更新規劃，自更新項目實施方案批準之日起三年內完成征地拆遷、群眾安置，道路及市政設施、教育設施、鄰里中心等公共配套設施建設、生態綠化基底等工作任務的，在投資分析測算范圍內的安置房建設及商業開發均可享受片區有機更新配套支持政策。自更新項目實施方案批準之日起三年內未完成工作任務的，不再享受片區有機更新配套獎勵政策，由市級財政部門足額收回政策獎勵部分的土地出讓金。

六、工作保障

（一）加強組織領導。成立洛陽市城市更新工作領導小組，市長任組長，常務副市長和主管副市長任副組長，成員由市委宣傳部、市委政法委、市公安局分管負責同志，市住房城鄉建設局、發展改革委、財政局、自然資源和規劃局、文物局、工信局、商務局、城管局、金融工作局、住房公積金管理中心、國動辦等單位主要負責同志組成。領導小組下設辦公室，辦公室設在市住房城鄉建設局，抽調相關部門人員，負責城市更新工作牽頭、協調、考評、督查等工作。

（二）提升審批效能。加強部門聯動、信息互通共享，各項方案同步編制、容缺受理、聯合審查、并聯審批。遵循一次過會、全程通行。各項方案原則上每個階段只征求一次意見，后續方案調整如不涉及職能部門政策適用條件改變的，可不再征求意見。嚴格加強事中、事后監管。

支持各級各類規劃及更新方案同步編制、同步上會、同步審批。

（三）強化責任擔當。建立市級前期研判機制，提前介入改造規劃、項目論證的研究，提高方案質量和決策效率。有序出臺創新政策、完善操作機制，逐步形成邏輯合理、透明高效、嚴密科學、符合洛陽實際的城市更新政策體系。市級部門要強化指導，做好政策新舊銜接，指導各城市區、市場主體落實政策，推動項目更高效率更高水平落地。

鼓勵改革創新，堅持解放思想、實事求是，探索在城市更新中建立容錯糾錯機制，對在推進城市更新中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，為推動城市更新工作的無意過失等列入容錯范疇，為各級干部凝心聚力破解發展難題，營造寬松、寬容、和諧的干事創業環境。

（四）注重宣傳引導。全方位、多角度、多渠道開展宣傳，加強城市更新政策解讀，讓群眾理解、支持和配合開展城市更新行動，擴大城市更新的公眾參與度和社會參與面，為順利推進城市更新工作營造良好氛圍，推動城市健康、全面、有序發展。

本實施意見自公布之日起施行，有效期2年。

責編:史健 | 審校:李金雨 | 審核:李震 | 監制:萬軍偉

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